“应保尽保”是中央领导同志多次提出和今年的政 府工作报告要求切实解决的重要任务，但目前全国 多数垦区的上百万农垦职工，因为一没有城镇户 口，二没有纳入低保线，长期被排除在应保尽保的 大门之外，已逐渐形成了一个较庞大的弱势群体。
 国家早在上世纪80年代就在一系列文件中明确了农 垦职工与其他产业工人一样是国家职工，享有国家 职工应享受的各项权利。但是，由于种种原因，全 国大部分垦区农垦职工户口农转非问题一直没有得 到解决。由于是农业户口，困难职工无法得到民政 救济，下岗职工享受不到基本生活费，大批职工至 今未能参加社会基本养老保险，造成贫困职工群体 不断扩大。+ 今年上半年，我们在宁夏垦区调研时了解到该垦区 自1996年开始，经过多方面的艰苦努力，截至2002 年5月，全区农垦所属国营农牧场的绝大多数农业户 口职工及其家属一次性解决了城镇户口；22个企业 的6557名困难职工首批纳入到当地政府低保工作范 围——成为全国首家基本做到应保尽保的垦区（城 市垦区除外）。现将调查的情况介绍如下。+
一、 职工户口整体农转非，一次性取得应保尽保资 格
1、 起因与酝酿阶段+ 过去，宁夏农垦由于农转非问题久拖不决，造成广 大农垦职工极大的不满情绪。1995年至1996年，银 川市内的农垦工业单位和部分农场的职工、家属， 由于企业经济困难，工资不能按时发放，有些职工 难以维持正常的生活；又因为是农业户口，子女就 业困难，学费不断上涨，职工难以承受，矛盾越来 越突出，导致部分农垦职工及其家属多次上访，垦 区领导也多次到自治区党委、政府反映，要求尽快 解决农垦职工和家属农转非问题。+ 宁夏自治区党委和自治区政府于1996年底，指示自 治区公安厅、粮食局、农垦局等单位组成联合工作 组，提出了解决农垦职工户口农转非实施意见。
 2.实施阶段+ 自治区人民政府于1996年12月2日召开了第33次常务 会议，决定一次性全部解决区属国营农林牧场现有 农业户口职工及其家属共约7.2万人的城镇户口。
 1997年3月12日，自治区公安厅、粮食厅根据自治区 政府第33次常委会议纪要，联合制定了文件，对农 垦职工户口农转非的范围和条件、审批程序等具体 事宜做出明确的规定。（1）范围和条件自治区 农垦局、农业厅、林业厅、畜牧局、司法厅、农建 委、农林科学院、农学院所属国营农林牧场以及企 业事业单位（以下统称农口单位）的职工及其家 属。1996年12月2日以前在当地已在册的，具有长住 户口的农口各单位正式职工（含离、退休职工）及 其配偶、子女、父母，可由农业户口转为非农业户 口。+ 不具备转户条件的农口各单位农牧人员和超计划生 育的职工全户，不解决非农业户口。（2）审批手 续职工本人提出申请，填写《农口职工家属农转 非入户审批表》一式三份，交所在单位审查后，由 负责管理职工档案的县处级单位和主管部门集中申 报。职工家属户口所在地派出所负责审核，再报所 在市县（区）公安、粮食局（分局）复核，由地市 公安、粮食（财贸）局审批。+ 自1997年4月起，在各农垦单位所属地区各级政府和 公安部门的大力支持下，截至2002年3月，宁夏农垦 系统共解决了7万余名职工及其家属的农转非户口。 广大职工和家属拿到了企盼已久的城镇户口，表示 感谢党和政府解决了几十年都解决不了的老大难问 题。+ 目前还有1600余人因结婚迁入等遗留问题暂未解决 农转非户口问题，目前有关方面正在积极努力，预 计近期内可望解决。截至2002年3月，全系统共有非 农业户28020户，非农业人口87958人，分别占总户 数的94%%，总人口的96％。+
二、落实低保政策，全面达到应保尽保+ 全区农垦职工及家属户口一次性农转非，为宁夏垦 区特困人员纳入当地最低生活保障线，做到应保尽 保创造了前提条件。但是，有了城镇户口并非能自 然而然地达到应保尽保（这方面的事例在全国比比 皆是）。于是，宁夏农垦提出了新的目标，多次向 自治区党委、政府请示汇报，要求全面落实《城市 居民最低生活保障条例》，把全部已转为城镇户口 的农垦特困职工纳入城市最低生活保障范围，以全 面实现应保尽保目标。+ 在自治区领导的关心和自治区民政厅的支持下，各 有关县、市民政部门将农垦企业低保问题列入了议 事日程，抽出专人，深入农垦企业调查农垦特困人 员的生活状况，制定措施和对策，使大多数农垦特 困人口进入了低保线。过程如下。+ 1、 调查阶段自2001年下半年开始，宁夏农垦各 级工会积极配合当地民政等政府部门，对农垦企业 困难职工状况进行了全面细致的调查。自治区民政 厅领导还多次深入农垦企业和困难职工家中调查研 究、协调指导。调查采取查阅有关资料、听取企业 意见、开座谈会、入户走访等形式，逐户核实收 入、填写摸底表册，确定低保对象。调查显示，全 垦区低于当地最低生活保障线的有3226户、9935 人，分别占非农业户口的11.6％和非农业人口的 11.3%%，涉及22家单位。+ 2、 实施阶段为开展低保工作，各有关单位先后 成立了低保工作领导小组，组长一般由单位主要领 导担任，副组长由工会主席（或副主席）兼任。成 员有劳资、统计、工会人员，领导小组办公室大多 设在工会。领导小组负责制定低保工作规章制度， 确定低保对象；办公室负责实施低保的各项管理工 作。+ 低保金的发放，坚持公平、公正、公开的原则。其 审批程序是：（1）困难职工个人填写城市居民最低 生活保障金申请书；（2）由生产队工会小组初步审 查后填写城市居民最低生活保障金申请表；（3）场 低保领导小组审核——包括领导小组委托工会入户 调查，填入户调查表（主要内容包括家庭成员人员 分类，家庭收入情况，贫困原因）；（4）访问邻 居；（5）三榜公布名单并征求群众意见；（6）审 核后的名单报所在地街道办事处；（7）办事处将名 单上报民政局；（8）民政局审核后逐月将低保金发 至办事处；（9）审核合格的低保户去办事处领取低 保金。计算农业职工家庭收入是审批低保对象的 难点。低保工作办公室对困难职工填报的申请表进 行定期审批，一般是在夏收或秋收以后进行。计算 其月收入的方法是将收获季节总的农牧业承包收入 除以12个月，再加上其他非承包收入（自留地农副 产品收入、各种临时性劳动收入等）；一般每半年 或一年确定一次低保对象，发生特殊情况时随时变 动。+ 在农垦系统各级党政工和所在地民政部门的大力支 持下，宁夏垦区的低保工作运行情况良好，做到了 职工满意，企业满意，民政部门满意，取得了阶段 性成果。截至2002年5月，已有22家企业纳入所在 市、县（区）的低保工作范围，占全部企事业单位 的49%%；享受低保待遇的有2478户、6557人，分别占 全系统月人均收入130元以下的困难家庭总户数的 76%%，总人数的66%%。民政部门月支付低保金26.3万 余元。+ 宁夏农垦在短短几年内，先后将全系统职工的户口 农转非，并将困难职工纳入到当地最低生活保障范 围，基本做到了应保尽保；确实为广大农垦职工、 家属办了一件大好事，既保证了大多数困难职工的 基本生活，又为企业减轻了很大的负担和压力；为 全国其他垦区带了一个好头。+ 农垦职工与其他产业工人一样是国家职工，理应享 有国家职工应该享受的一切权利。各垦区要理直气 壮地代表职工向有关部门去反映去争取农垦职工理 应享有国家职工权利和应保尽保权利。各垦区不能 坐等国家的政策畅通无阻地在本地区兑现，更不能 幻想一夜间一切问题都得到妥善解决。对于还没有 解决农转非户口的垦区，要积极推动有关部门尽快 解决。随着我国城镇化进程的加快，户籍制度改革 已经提上了日程，农垦职工的农转非问题应该排在 优先的位置解决。对于已经解决了非农业户口的垦 区，要研究并提出解决非农业户口的困难职工全部 进入低保线问题的意见。+ 随着国有企业失业人员的增多，传统意义的民政救 济工作已经逐渐不适应，民政部门人力不足和工作 对象日益增多，已成为低保工作的瓶颈。工会有责 任协助政府做好这项工作。各垦区工会应该向宁夏 垦区工会学习，在宏观维护上下功夫，要积极配合 并协助行政，去做政府有关部门的工作，去推动解 决职工户口农转非问题，去推动解决把贫困职工纳 入到当地最低生活保障线，最大限度地维护农垦职 工的应保尽保权利。工会还要在应保尽保的具体工 作中承担一定任务。各垦区基层单位的工会主席应 像宁夏农垦已经做到的那样，进入到本单位的低保 工作领导小组。工会要全面参与到低保工作中去。 + 中国农林水利工会调研组
2003.2